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产业政策在东亚卷土重来
作者：Arianto A Patunru，澳大利亚国立大学
自世界银行发布 东亚奇迹 1993年的报告中，出现了大量争论产业政策优点的研究。
支持者认为，香港、韩国、新加坡和台湾的成功归功于选择性的产业政策，包括贸易和保护政策、资本管制和劳动力市场限制。 批评者认为，东亚“四小龙”的惊人增长恰恰是正统经济战略的结果，例如稳定的宏观经济管理、非歧视性和基于激励的出口促进措施、汇率稳定和对人力资本的承诺形成。
三十年后的今天，产业政策似乎卷土重来。 在印度尼西亚，工业增长缓慢是一个令人担忧的问题，佐科·维多多总统正在通过推行“下游‘。 他禁止镍矿石出口，以鼓励国内加工，并在加工镍出口大幅增加的推动下，将该战略扩展到铝土矿和其他矿物以及毛棕榈油和海藻等资源商品。
该战略是印度尼西亚新的 2025-45 年国家长期发展计划的试金石。 在马来西亚，2030年新工业总体规划旨在建立更具竞争力的产业并“提高经济复杂性”，韩国和日本也调整了产业政策，以培育其半导体产业与中国和美国竞争。
过去，产业政策主要面向国内，补贴某些行业的扩张。 随着各国更多地参与国际贸易，政策被用来影响商品和服务的跨境流动。 工业和贸易政策并不是孤立运作的。
与过去普遍采用的生硬进口关税不同，最近出于商业目的的产业政策采取了多种形式。 全球层面最常用的策略是贸易融资、国家贷款、财政补助、扩大国外市场的财政援助、本地采购、贷款担保和进口关税。 在印度尼西亚、越南、泰国、马来西亚和中国等国家，常用的产业政策包括注资和股权、反倾销措施、税收或社会保险减免、国家贷款和财政补助等。
产业政策复苏有几个原因。 全球金融危机和 COVID-19 大流行等经济冲击增加了政府干预的意愿。 美国最近针对通货膨胀、半导体供应链和就业的立法 产业政策的重要推动力。 欧盟的《绿色新政工业计划》和《中国制造2025》也是如此。 主要经济大国对产业政策的拥护促使其他国家纷纷效仿。
与此同时，全球贸易体系变得更加碎片化，世贸组织的力量也被削弱。 成员国推出了不合法符合世贸组织规定的贸易措施。
政策制定者对历史的误读也使产业政策重新流行起来。 人们错误地认为富裕国家之所以成功是因为它们保护了制造业，这使得支持产业政策的论点受到尊重。 产业政策也与政治议程紧密相关。 例如，在印度尼西亚，产业政策常常与民族主义和自给自足联系在一起，这些目标植根于该国的殖民历史。 就此而言，以贸易保护形式实施的印尼产业政策更为容易、更为便捷，也更受政治欢迎。
东亚实施的大多数产业政策都是为了增加国内附加值。 与此同时，各国政府希望在全球价值链中建立垂直一体化。 这两个目标是矛盾的——全球价值链涉及跨境生产流程的分割，这削弱了每个流程的国内附加值。
强调出口中国内增加值的份额作为政策标准是错误的。 首先，出口市场的生产需要在世界市场上采购高质量的投入品以保持竞争力。 其次，出口总收入是由数量而非单位附加值驱动的。 第三，中间生产通常是资本密集型的，而最终组装是劳动力密集型的，因此将国内生产转向后者将为印度尼西亚等国家创造更好的就业机会。 最后，就资源丰富的国家而言，大多数主要生产国将大量出口到海外进行加工，因为国内需求和加工能力要小得多。
在某些领域，产业政策是合理的。 一是响应 气候变化。 由于环境问题涉及外部性，国家对此领域的干预可能会增加。 面临的挑战是如何将减轻气候外部性的目标与保护国内产业免受外国竞争的目标分开。 半导体和电动汽车电池行业就是这样的例子。
与世界其他地区一样，东亚产业政策的运用即使不是一个日益严重的问题，也仍然是一个因素。 这不一定是坏事。 为了确保政策不仅仅是挑选赢家，而是提高整体经济的生产率，它应该优先考虑扭曲程度最小的措施——激励措施而不是目标，出口税而不是出口禁令。
还需要配套政策。 其中包括劳动力市场、官僚和监管改革。 各国政府应该关注国内问题，寻求最合适的解决方案，而不是照搬别人的做法。 他们还应该注意到，许多国家之所以变得先进或正在快速发展，很大程度上是由于全球化，而过去的许多产业政策却失败了。
东亚以及印度尼西亚和马来西亚等国家需要找到产业和贸易政策的适当平衡，这样它们就不会失去参与全球贸易的好处。 政策制定者不应忘记过去产业政策的失败，例如马来西亚和印度尼西亚从日本和韩国汽车零部件转向国产零部件的失败，或者政府资助的日本飞机制造公司试图将经济上可行的国内民用客机在日本商业化的尝试失败。
Arianto A Patunru 是澳大利亚国立大学印度尼西亚项目的成员，也是澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院阿恩特-科登经济系的研究员。
这篇文章出现在最新版本的 东亚论坛季刊‘产业政策2.0”，第 15 卷，第 4 期。
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